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La precarietà nelle p.a. contribuisce al fallimento della “performance della democrazia”

DownloadedFiledi Giandomenico Amato e Francesco Verbaro

Quali saranno gli indirizzi del governo Letta in materia di pubblica amministrazione? E’ certo che dovrà essere tenuto in debita considerazione il problema del precariato nelle p.a., che da anni non trova una soluzione chiara.

Dopo venti anni di riforme il settore pubblico vive uno dei momenti storici più critici, sia per i numerosi tagli ai quali è sottoposto, sempre più stringenti, sia per la paralisi che lo colpisce, a partire dalla gestione delle risorse umane, tra vincoli contrattuali, blocco delle assunzioni e continui mutamenti normativi. Nell’attesa che si conoscano gli indirizzi del nuovo governo in materia di pubblica amministrazione appare utile ricordare una delle emergenze che, in un contesto di crisi come quello attuale, costituisce un allarme sociale prima ancora che finanziario. Il tema è quello del precariato che costituisce, da anni, una pessima pratica del datore di lavoro pubblico, grazie alla complicità di controllori e controllati e alla non applicabilità della sanzione più pesante per un datore di lavoro in caso di violazione delle norme sul contratto a termine, quale è quella della trasformazione del rapporto a tempo indeterminato.

Dopo proroghe e rinnovi, recentemente, sia per le modifiche intervenute al d.lgs. 368/2001, sia per le numerose sentenze di condanna del datore di lavoro pubblico, il legislatore ha ritenuto opportuno prevedere la proroga dei contratti in essere, che superano i 36 mesi, fino al 31 luglio 2013, attraverso il comma 400 dell’art. 1 della legge 24 dicembre 2012, n. 228 nelle more del processo di armonizzazione di cui al comma 8 dell’art. 1 della legge 92/2012. Nel frattempo il Governo ha emanato un atto di indirizzo per un accordo quadro all’Aran, ma con esclusivo riferimento al tempo determinato, che dovrebbe però semplicemente disciplinare i termini ridotti, introdurre dei limiti percentuali, disciplinare un’ulteriore proroga ed un’ulteriore contratto a termine, nonché i casi in cui è possibile superare i 36 mesi. Tutte previsioni volte ad introdurre la massima flessibilità (e precarietà) in un settore, quale quello pubblico, in cui sarà difficile nei prossimi anni assumere a tempo indeterminato. Proprio il datore di lavoro pubblico che nei prossimi anni certamente non potrà assumere dovrebbe porre maggiore attenzione al rispetto delle norme sul lavoro flessibile ed essere cauto sulle deroghe. Ma il problema ancora una volta è il concetto di flessibilità. Non riuscendo a porre uno spartiacque in termini di causale e di durata, tutto viene trasformato in precariato.

In mancanza di un’altra proroga legislativa o di un accordo quadro all’Aran e soprattutto di disposizioni in materia di stabilizzazione, come quelle introdotte eccezionalmente con la legge 296/2006 e con la legge 244/2007, le pubbliche amministrazioni si troveranno tra pochi mesi con i loro bacini di lavoratori precari plausibilmente senza la possibilità di poterli rinnovare o prorogare.

In presenza del superamento dei 36 mesi, limite previsto dal legislatore, e in mancanza di un’ulteriore proroga, si pone il problema allora di verificare quale strumento rimane in capo alle amministrazioni pubbliche. Consapevoli che i contratti di lavoro flessibili diventano precari attraverso le proroghe e i rinnovi, ma consapevoli altresì del grave problema occupazionale che colpisce l’Italia, occorre comunque immaginare percorsi di utilizzo e impiego compatibili con l’ordinamento vigente ma volti a salvaguardare tali forme di occupazione. Si pensi ai numerosi e consistenti bacini presenti nelle regioni meridionali, prorogati con leggi e provvedimenti anche regionali in aperta violazione di tutte norme della Direttiva Comunitaria 28-6-1999 n. 1999/70/CE.

Certamente appare difficile oggi risolvere il tema del futuro del precariato, soprattutto in un contesto di spending review e di riduzione degli organici anche attraverso deroghe alla recente riforma delle pensioni. Soprattutto quando in alcune pubbliche amministrazioni esso riguarda numeri considerevoli, oggi non facilmente assorbibili stante l’attuale quadro finanziario e non ricollocabili dato l’attuale quadro economico. Il rischio ancora una volta è che si lasci ad un contenzioso crescente, e al giudice quindi, il compito di risolvere il problema con danni certamente maggiori. Numerose sono ormai le sentenze che condannano l’amministrazione ad un significativo risarcimento del danno; e non è detto che, di fronte ad un datore di lavoro pubblico che cerca scorciatoie sul lavoro flessibile, la giurisprudenza in materia di legittimità del divieto di trasformazione a tempo indeterminato, previsto dall’art. 36 del d.lgs. 165/2001, non cambi. Poco efficace e realistica, infine, si dimostra la modifica all’art. 35 del d.lgs. 165/2001, con una riserva del 40% dei posti banditi nei concorsi pubblici, dati gli attuali limiti sulle assunzioni.

Uno strumento da valutare attentamente in alternativa alla stabilizzazione è certamente quello del contratto di somministrazione a tempo determinato, tipologia contrattuale che riserva molti vantaggi nel breve periodo. Recentemente la Corte Europea di Giustizia, con sentenza nr. C-290/2012, dello scorso 11 aprile 2013, si è pronunciata in tema di rapporto di lavoro a tempo determinato e contratto di somministrazione. Nella specie, la CGE afferma che i due contratti sono regolamentati da disposizioni diverse, sicché non è possibile applicare alla somministrazione i principi fissati dalla Direttiva CE n. 70/1999, con particolare riferimento alla disciplina delle proroghe. Dopo aver analizzato tali norme, la Corte conclude affermando che la direttiva 1999/70/CE del Consiglio del 28 giugno 1999 deve essere interpretata nel senso che la stessa non si applica né al rapporto di lavoro a tempo determinato tra un lavoratore interinale e un’agenzia di lavoro interinale né al rapporto di lavoro a tempo determinato tra tale lavoratore e un’impresa utilizzatrice.

A pochi mesi dalla scadenza dei contratti a tempo determinato, già più volte prorogati, e in mancanza di norme che consentano realisticamente una forma di valorizzazione concreta del periodo effettuato a tempo determinato, come accadde con il DL 78/2009 e ancora meglio con le leggi 296/2006 e 244/2007, il rischio è di vedere le amministrazioni permanere in una situazione di caos. Servirebbero soluzioni nuove, come ad esempio dei contratti di solidarietà o forme di inquadramento iniziale più basso come previsto con il contratto di apprendistato, ma prevale nella gestione delle risorse umane nella Pa un approccio formale e pubblicistico. Nessun passo si è fatto ancora, ad esempio, per emanare il Dpcm previsto dal d.lgs. 167/2011, in materia di apprendistato nel settore pubblico, che potrebbe costituire un interessante strumento di flessibilità e al contempo di garanzia per i lavoratori.

Tra tagli alle dotazioni organiche e ai trasferimenti, bilanci dissestati, spese vincolate, enti partecipati in crisi, prolungamento dell’età di pensionamento, impossibilità di prorogare e senz’altro di stabilizzare i contratti a termine di lungo periodo, le amministrazioni vivono una grave paralisi, ben più grave di quella degli inizi anni ’90. Una paralisi che contribuisce al fallimento della “performance della democrazia”, che si caratterizza sempre di più per incapacità di incidere, scarsa utilità e alti costi, i quali a loro volta si traducono in una intollerabile pressione fiscale.

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